MVO beleid en regelgeving.
1. De rol van de overheid bij het bevorderen van MVO
De overheid onderschrijft de definitie van MVO die de Sociaal Economische Raad in 2000 presenteerde in het rapport ‘De winst van waarden’:
“Het bewust richten van de ondernemingsactiviteiten op waardecreatie op langere termijn in de drie dimensies people, planet en profit, gecombineerd met de bereidheid de dialoog met de samenleving aan te gaan. MVO behoort tot de core business van ondernemingen.”
De actoren in deze definitie zijn bedrijven. MVO is dus iets wat bedrijven doen. Het is ook hun verantwoordelijkheid. Waarom zou de overheid zich daar dan mee bemoeien? Hiervoor zijn allerlei argumenten aan te voeren. We noemen er drie, in oplopende graad van abstractie:
1. Bedrijven die maatschappelijk verantwoord ondernemen leveren de maatschappij niet alleen winst en werkgelegenheid, maar ook andere zaken die door de samenleving worden gewaardeerd, zoals een schoner milieu, participatie in het arbeidsproces van groepen die minder kans hebben op de arbeidsmarkt, dierenwelzijn etc. De samenleving heeft daar belang bij en dus ook bij overheidsbeleid dat MVO bevordert;
2. Nederland is te beschouwen als een marktgeoriënteerde democratie. Dat wil zeggen dat het economisch voortbrengingsproces van goederen en diensten primair aan ‘de markt’ wordt overgelaten. Er worden door de overheid nauwelijks centrale besluiten genomen over wat er in Nederland geproduceerd of verhandeld moet worden. Op de markt vindt decentrale besluitvorming plaats door ondernemers die zelf de nodige informatie verzamelen over maatschappelijke behoeften en de mogelijkheden om daarin te voorzien. Hun belang bij een gezonde onderneming zorgt er voor dat ze gemotiveerd zijn om goede informatie over kosten en prijzen te verwerken in productiebesluiten. De samenleving heeft ze als het ware een ‘license to operate’ gegeven omdat ondernemers efficiënter met informatie kunnen omgaan en in onze behoeften kunnen voorzien dan overheden.
Maar daarvoor moet de samenleving wel op de ondernemers kunnen vertrouwen. Blind eigenbelang kan leiden tot excessen zoals bleek bij de kredietcrisis in 2007. Dat schaadt het maatschappelijk draagvlak voor onze economische orde. De samenleving erkent slechts één vorm van ondernemen: maatschappelijk verantwoord ondernemen. De overheid dient ervoor te zorgen dat we daar van uit mogen gaan;
3. Ieder handelen in een samenleving vindt plaats binnen een moreel kader. Een deel van de moraliteit is gestold in wet- en regelgeving. Moraliteit is dus meer dan wet- en regelgeving. Er is ook een ‘ongestolde’, of ‘liquide’ moraal. Het handelen van ondernemers dient plaats te vinden binnen de ruimte die wet- en regelgeving biedt. Maar betekent dat dat alles wat niet verboden is ook moreel aanvaardbaar is? En alles wat niet voorgeschreven is, door een ondernemer ook niet hoeft te worden opgepakt? Een samenleving die van een dergelijke logica uitgaat, is onleefbaar. Daar zou een overheid het gedrag van ondernemers op een dergelijk strakke (en verstikkende) wijze moeten reguleren dat van vrij ondernemerschap nauwelijks sprake meer is. Voor de leefbaarheid van de samenleving is het dus van belang dat ondernemers zich actief bewust zijn, in handel en wandel , van de ‘liquide moraal’. Zoals de betamelijkheid het smeermiddel is in het sociaal verkeer, is MVO dat in het economisch verkeer. De overheid zou ervoor moeten zorgen dat de praktisering van de liquide moraal levendig blijft.
Een manier om het doel van het overheidsbeleid voor MVO te beschrijven, is ‘het bevorderen van de ontvankelijkheid van het bedrijfsleven voor het appèl dat de maatschappij op ondernemers doet om bij te dragen aan een duurzame samenleving.
2. Regelgeving voor MVO een contradictio in terminis?
In overeenstemming met de definitie van de SER is MVO in de kern een houding van een ondernemer. Hij is zich bewust van zijn ‘license to operate’ en komt op basis daarvan tot het richten van zijn ondernemingsactiviteiten op maatschappelijke waardecreatie. Het MVO –beleid van de overheid probeert deze ondernemershouding te bevorderen; MVO –beleid is dus ondernemerschapsbeleid; er zou geen andere vorm van ondernemen moeten zijn dan MVO. De houding is in essentie gebaseerd op een eigen verantwoordelijkheid, en impliceert dus een zekere mate van vrijheid tot keuze uit handelingsalternatieven. Een ander aspect van MVO is dat het ten aanzien van de elementen van waardecreatie (people, planet, profit) in beginsel een integraal besluitvormingsproces is, waarvoor de ondernemer verantwoordelijk draagt. Hij dient in zijn eigen bedrijfscontext te bepalen op welke wijze en op welk vlak zijn onderneming maatschappelijke waarde creëert. Als een computerhandel, alles overziend, van mening is en kan verdedigen dat voor hem het bieden van gelegenheid voor werknemers om buurtkinderen met een leerachterstand te helpen bij hun huiswerk de beste manier is om extra maatschappelijke waarde te creëren, dan kan dat als MVO worden beschouwd.
MVO uit zich in de duurzaamheid (in brede zin) van het bedrijf als organisatie. Een ondernemer die verantwoorder gaat produceren, zal minder CO2 uitstoten en/of voor betere arbeidsomstandigheden zorgen en/of meer vrouwen in leidinggevende functies in dienst hebben en/of nauwlettender toezien op het vermijden van kinderarbeid in zijn toeleveringsketen en/of meer garantie bieden aan zijn afnemers etc.. Deze duurzaamheidsresultaten worden vaak vereenzelvigd met, als hetzelfde beschouwd als, ‘MVO’. Gemakkelijk spreekt men dan van MVO –beleid tegen klimaatverandering, MVO –beleid voor gendergelijkheid, MVO –beleid om kinderarbeid tegen te gaan, etc. En regelgeving voor MVO blijkt in deze gedachtegang te gaan om milieubeleid, genderbeleid en kinderarbeidbeleid. In feite bedoelt men regelgeving die er voor zorgt dat bedrijven specifieke duurzaamheidsresultaten zullen realiseren. Het zal duidelijk zijn dat hier interessante vraagstukken voor juristen kunnen liggen, maar hopelijk ook dat er hier enige spraakverwarring bestaat. Want dergelijke regelgeving vraagt om naleving en niet om het nemen van eigen verantwoordelijkheid binnen vrijheidsgraden. En het gaat niet om een integrale, eigen weging van people, planet en profit, maar om voorschriften ten aanzien van een single issue. ‘Het voorschrijven van MVO om specifieke duurzaamheidsresultaten te bereiken’, is dan ook te beschouwen als een contradictio in terminis.
2.1 Regelgeving voor processen; MVO regelgeving
Is het dan niet mogelijk om wet- en regelgeving in te zetten om MVO, als houding van een ondernemer, te bevorderen? Jazeker wel. MVO bestaat uit een aantal proceselementen die alle afzonderlijk kunnen worden gestimuleerd. Het gaat grofweg om:
· Het maken van duurzame afwegingen over de koers van de onderneming. Regels die dit bevorderen zijn bijvoorbeeld: een verplichting om deze afweging expliciet te beschrijven in een jaarverslag; wettelijke omschrijving van de ‘duty of care’ van ondernemingsbestuurders; de wettelijke verankering van de corporate governance code
· Het communiceren met de stakeholders over die keuze en de gevolgen daarvan. Regelgeving die dit bevordert richt zich op verplichte maatschappelijke verslaglegging/transparantie over het beleid van een onderneming en de resultaten daarvan;
· Het voeren van dialoog met de stakeholders;
2.2 Regelgeving voor resultaten; regelgeving voor bedrijven op duurzaamheidsissues
Bedrijven zijn belangrijke actoren als het gaat om duurzame ontwikkeling van de samenleving. Vanuit alle denkbare duurzaamheidsthema’s worden dan ook beleidsinstrumenten ontwikkeld om de bijdrage van bedrijven aan een duurzame samenleving te versterken. Regelgeving is er daar één van. Er zijn voorbeelden te over: alle bedrijfsrelevante voorschriften in de Wet Milieubeheer, regelgeving op het vlak van arbeidsmarktbeleid, zoals de inmiddels weer ingetrokken Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen, het verbod op kinderarbeid in Nederland, de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag, etc. Het zal op basis van het voorgaande duidelijk zijn dat het hier niet gaat om MVO beleid en MVO regelgeving, maar om op bedrijven gericht milieubeleid en arbeidsmarkt- en arbeidsomstandighedenbeleid.
Kenmerk van dit soort regelgeving is dat het een generieke eis stelt aan het handelen van de bedrijven die onder de reikwijdte van het ge- of verbod vallen. De wetgever legt de hoogte van de lat daarbij op een niveau dat als het maatschappelijk optimum wordt beschouwd. Er zullen bedrijven zijn die niet aan de gestelde eis kunnen voldoen, bedrijven die uitsluitend tegen hoge kosten aan de eisen kunnen voldoen en bedrijven die redelijk makkelijk aan de eisen kunnen voldoen. Maar ook bedrijven die zelfs beter kunnen dan de regels voorschrijven. Als de lat op hun niveau zou worden gelegd, zou dat leiden tot een maatschappelijk onaanvaardbare kostenstijging en/of een groot aantal faillissementen in de sector. Om het beleidsresultaat te optimaliseren wordt aan deze bedrijven vaak een expliciet appèl gedaan om de hen op dit vlak kennelijk ter beschikking staande vrijheidsgraden te betrekken in hun MVO afwegingen. Het beleid ter bevordering van MVO (al dan niet via regelgeving) maakt het mogelijk om de afzonderlijke duurzaamheidsissues onder de aandacht van bedrijven te brengen en bij hen op de agenda te zetten.
3. Is MVO per definitie ‘bovenwettelijk’?
Een vaak gehoorde stelling over MVO is dat het gaat om bovenwettelijke duurzaamheidsresultaten van ondernemers of ondernemingen. Eigen verantwoordelijkheid nemen impliceert inderdaad dat er vrijheidsgraden zijn die niet door regels worden ingeperkt. Wil het betreffende gedrag eigen verantwoordelijkheid uitdrukken, dan moet het ‘vrijwillig’ gedrag zijn. Dat wil echter niet zeggen dat het ‘vrijblijvend’ is, want de samenleving verwacht dat een onderneming zich over haar besluiten kan verantwoorden.
Als het gaat om handelingen en resultaten binnen Nederland is de term ‘bovenwettelijk’ voor MVO resultaten goed hanteerbaar, maar over de grens wordt het een stuk lastiger. In het buitenland is de Nederlandse wet immers veelal niet (rechtstreeks) van toepassing op het handelen van Nederlandse bedrijven. ‘Bovenwettelijk’ zegt dan niet zoveel. De Nederlandse samenleving vindt de in de Nederlandse wet vastgelegde norm (en soms meer dan dat) wel relevant voor Nederlandse bedrijven, maar kan die niet afdwingen. Het beleid dat het internationaal MVO van Nederlandse bedrijven wil bevorderen gaat meer uit van de ‘niet, of moeilijke, afdwingbaarheid’ van het extraterritoir handelen van die bedrijven. Dit handelen valt immers primair onder de juridische bevoegdheden van de rechterlijke macht van de betreffende soevereine ‘host countries’. Nederlandse regelgeving die ook dit gedrag zou willen reguleren heeft een extraterritoriale werking. Slechts in uitzonderlijke gevallen heeft de overheid de afweging gemaakt dat de uitvoeringstechnische problemen overkomelijk zijn.
4. Internationaal MVO en de Global Governance Gap; soft law
Nationale MVO resultaten betreffen dus bovenwettelijke duurzaamheidsresultaten. Binnen Nederland draait MVO om ‘doing good’, waarde toevoegen. Internationale MVO resultaten gaan ook over ‘doing no harm’. De lokale wet of de handhaving daarvan biedt vanuit het perspectief van de Nederlandse overheid aan Nederlandse bedrijven niet het houvast of morele legitimatie voor de toelaatbaarheid van de manier waarop zij in het buitenland opereren. Die wetten kunnen immers van lagere morele standaarden uitgaan dan de onze en, voor zover die wetten wel uitgaan van dezelfde standaarden, kan het zijn dat de lokale overheid die niet kan of wil handhaven. De Nederlandse bedrijven opereren dus in de zogenaamde ‘Global Governance Gap’; er is geen wereldomspannende autoriteit die overal dezelfde standaarden afdwingt.
Op het vlak van ‘do no harm’ verwacht de Nederlandse overheid dat de Nederlandse bedrijven bij hun internationaal opereren de OESO Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen naleven. De OESO Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen, zijn het meest veelomvattend normatieve kader voor internationaal opereren van bedrijven. De ondertitel dekt de lading eigenlijk beter: de OECD Guidelines for responsible business conduct in a globalised economy, want ‘multinationale ondernemingen’ wekt de suggestie van internationale conglomeraten, terwijl de guidelines in beginsel van toepassing kunnen zijn op alle internationaal opererende bedrijven. Het is ook het enige normatieve kader op het vlak van MVO dat expliciet door overheden (46) wordt onderschreven. Dit verplicht die overheden tot het uitdragen van de richtlijnen als dé referentie voor internationaal betamelijk opereren en tot het inrichten van een Nationaal Contactpunt (NCP) waar meldingen gedaan kunnen worden van vermeende ‘schendingen’ van de OESO Richtlijnen door nationale bedrijven over de grens. De richtlijnen betreffen vooral beginselen en uitgangspunten en zo hier en daar iets verdergaande aanbevelingen. Zij geven niet rechtstreeks een omschrijving van het betamelijke gedrag. De toepassing van de OESO Richtlijnen kristalliseert uit in de context waarin een bedrijf zich bevindt. NCP’s kunnen uitspraken doen in de hen voorgelegde ‘specific instances’. Dit is te beschouwen als ‘jurisprudentie’ in een soft law system.
De richtlijnen verwoorden verantwoordelijkheden voor bedrijven in hun handelsketens die kunnen ontstaan doordat zij ‘veroorzaker’ zijn van een negatief maatschappelijk effect, aan dat negatieve effect bijdragen zonder zelf veroorzaker te zijn, of doordat zij door een ‘direct link’ verbondenheid hebben met / invloed kunnen uitoefenen op het betreffende negatieve effect. Dit is volledig in overeenstemming met het gedachtegoed van prof. Ruggie, zoals dat ook in 2011 is neergelegd in de UN Guiding Principles on Business and Human Rights. Het mandaat van Ruggie was beperkt tot mensenrechten, maar de Working Party on Responsible Business Conduct van de OESO heeft de filosofie van Ruggie van toepassing verklaard op de breedte van de belangrijkste MVO issues (mensenrechten, arbeidsomstandigheden, milieu, corruptie). Dit impliceert dat van bedrijven wordt verwacht dat zij in hun productieketen ‘due diligence’ betrachten. Dat wil zeggen dat zij onderzoek doen naar het veroorzaken, bijdragen aan of betrokken zijn bij alle mogelijke negatieve effecten die met hun internationaal opereren samenhangen, en daar waar zij negatieve impacts ontwaren, die wegnemen en risico’s op dergelijke negatieve impacts zoveel mogelijk verkleinen.
De Nederlandse overheid verbindt alle steun aan bedrijven voor internationale activiteiten aan de eis van naleving van de OESO Richtlijnen. Aangezien de richtlijnen vooral de grondslagen van betamelijk gedrag beschrijven, zijn zij vaak niet bruikbaar als een afvinklijst. De uitvoerders van de subsidieregelingen of organisatoren van handelsmissies zoeken bij de betreffende bedrijven dus vooral naar procesmatige en organisatorische indicatoren die een aanwijzing vormen van het bewustzijn van maatschappelijke verantwoordelijkheid. Nederland loopt daarmee vooralsnog voorop.
Ook de Nederlandse invulling van de plicht voor de overheid om geschillenbeslechting mogelijk te maken bij een NCP wordt internationaal beschouwd als een best practice. De meeste OESO landen hebben een ambtelijk NCP voor de behandeling van meldingen van vermeende schendingen van de OESO Richtlijnen. Als eerste land benoemde Nederland in 2007 vier onafhankelijke leden in het NCP, met specifieke expertise om op neutrale wijze te bemiddelen tussen melders en bedrijven. Alle NCP’s publiceren een eindverklaring over de door hen behandelde kwesties. Wanneer partijen het eens geworden zijn, vormt dat in het algemeen de basis voor de eindverklaring. Wanneer de bemiddeling niet is geslaagd, bevat de eindverklaring de aanbevelingen die het bedrijf in de voorgelegde kwestie naar de mening van het NCP zou moeten uitvoeren om de OESO Richtlijnen na te leven. De publicatie van een dergelijke eindverklaring kan bijzondere gevolgen hebben voor een bedrijf. Dit bleek bijvoorbeeld nadat het Britse bedrijf Vedanta in 2009 een zeer kritische eindverklaring kreeg over de behandeling van een inheems volk in India bij de ontwikkeling van een bauxiet mijn. Korte tijd later stootten meerdere institutionele beleggers hun aandelen Vedanta af en werd het project onder internationale druk stopgezet.
…. Work in progress …
